水利视角下新安江流域生态保护补偿机制改革:十年探索与思考(摘要-第913期)
发布时间:2024-01-25

(李肇桀  陈博  梁宁)

    2012年,在习近平总书记亲自倡导、亲自部署下,新安江流域启动全国首个跨省流域生态补偿改革试点,“新安江模式”应运而生。经过十年实践,成功探索出一条上游强化生态保护提供一泓清水、下游履职尽责支持上游发展的互利共赢之路。本文从水利视角总结“新安江模式”的经验做法,剖析下一步提档升级面临的水问题制约,研究提出具体对策建议。

  一、“新安江模式”的形成和发展

  “新安江模式”经历了三轮试点建设,发展到第四轮样板区建设,探索形成一系列成熟的经验做法,并取得显著成效。

  (一)“新安江模式”在实践中形成并不断丰富发展

  “新安江模式”从启动建设到相对成熟经历了三轮试点,第一轮试点重点建立生态补偿机制框架,第二轮试点进一步完善生态补偿机制,第三轮试点重点深化生态补偿机制,探索多元化补偿模式。

  1.充分发挥中央财政资金的引导撬动作用

  在第一轮(2012~2014年)、第二轮(2015~2017年)试点中,中央财政专门安排启动资金,第一轮每年出资3亿,并逐步采取退坡式补助方式(第二轮的三年分别出资4亿、3亿和2亿)引导安徽、浙江两省加大资金投入。在第三轮(2018~2022年)试点中,中央财政资金退出,安徽、浙江两省保持每年2亿元的出资规模,实现从“中央推着干”到“主动要求干”的转变。

    2.以水质为核心动态调整生态补偿的考核标准

  生态补偿机制试点以安徽、浙江两省跨界的街口国控断面作为考核监测断面,监测结果以国家水十条考核和两省联合监测为依据。经过三轮实践,已经形成以生态补偿指数(P)为核心的生态补偿考核标准,随着水质不断改善和用水需求变化,水质稳定系数不断提高(见表1)。 

  3.探索实行分档补偿推动实现“好水好价”

  “新安江模式”在制度设计之初就探索实行分档补偿,并在实践中不断优化调整。在第一轮试点中,以补偿指数P=1为分界线,分为两档,若P≤1则浙江拨付1亿元给安徽,若P>1则安徽拨付1亿元给浙江。自第二轮试点开始,新增加P=0.95分界线,分为三档,若0.95<P≤1,浙江拨付1亿元给安徽,若 P≤0.95,浙江拨付2亿元给安徽,若 P>1 或新安江流域安徽界内出现重大水污染事故,安徽拨付1 亿元给浙江。

  4.强化源头治理推进全域水资源保护与水污染防治

  安徽、浙江两省大力开展水资源保护和水污染防治,实施系统治理、综合治理、源头治理。黄山市完成上游16条河道的综合整治,全面实施禁渔禁捕禁钓,推行船舶污水收集上岸;首创统一采购、统一管理、统一回收等“七统一”农药集中配送模式,严格控制农业面源污染;制定产业准入负面清单,通过关停淘汰、整体搬迁污染企业,拒绝污染项目、优化升级项目,有效消除工业点源污染。

  5.不断完善共商共建共享的管理体制机制

  安徽、浙江两省在长期实践中构建起全方位、多层次的组织领导和协作机制。安徽建立常务副省长主抓、省直部门和地市联动的工作推进机制。黄山市成立“黄山市新安江流域生态建设保护中心”,牵头负责新安江流域生态建设。浙江成立“淳安特别生态功能区管委会”,加大对政策、资金、重大举措的整合力度。在协调合作方面,建立省级、市县级、专业技术、党建联盟等多层级的联席会议制度。黄山市和杭州市开展新安江流域沿线企业环境联合执法,安徽歙县和浙江淳安县联合打捞河湖垃圾。

  (二)长三角一体化发展战略下“新安江模式”探索提档升级

  2023年6月,安徽、浙江签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》,标志着“新安江模式”开启新的提档升级。

  1.从试点建设向样板区建设转变

  在范围上,从原来3市10县(区)拓展至4市34县(区),并区分重点区、协同区和合作区。在内容上,从原来基于水质、以资金为主的生态补偿向构建生态共保、环境联治、产业联动、要素共享、协同合作的新模式新业态转变。

  2.逐步扩大生态补偿资金规模

  安徽、浙江共同出资设立补偿专项资金,2023年资金总盘子为10亿元,2024年开始将参照两省年度GDP增速建立逐年增长机制。同时,积极争取中央财政加大对样板区的转移支付规模。

  3.探索单一资金补偿向综合补偿转变的新路子

  样板区建设新增产业和人才补偿指数M值,作为生态补偿专项资金分配的依据。主要目的是健全生态产品价值实现机制,促进新兴产业发展,加强文旅等产业合作,强化人才交流,全面深化产业、人才等多元补偿。 

  二、“新安江模式”发展中凸显的困难与问题

  经过三轮试点,新安江横向生态补偿机制建设取得巨大成绩,但在实践中逐步凸显一些困难和问题,需高度关注。

  (一)生态补偿标准主要考虑水质,对水量和水生态系统服务功能考虑不足

  新安江流域生态补偿尚未考虑水量、水生态系统服务价值指标,难以全面反映上游地区在水资源保护方面所开展的工作和成效。尤其是经过十多年发展,上游水质改善边际效益递减,难以再有大的突破。

  (二)流域上下游生态保护的权责利不完全匹配,保护与开发标准不统一

  在前三轮试点中,浙皖两省按照1:1筹措补偿资金,看似“公平”,但上下游在水资源的开发权利、保护责任、获得收益等方面很不均衡。此外,在水资源开发利用方面,上下游省际间协同还不够,上游黄山市早在2013年就取缔网箱养鱼,2020年实施全面禁捕禁钓,但下游淳安县仍在发展渔业,定期对千岛湖进行渔业捕捞。

  (三)生态补偿主体和方式比较单一,可持续发展面临较大压力

  新安江流域生态补偿的主体是安徽、浙江两省政府,流域内企业、社会组织等参与较少,市场化、多元化程度总体还不高。目前,流域上下游关于共建园区、产业转移、对口协作、人才交流等“造血型”补偿已达成共识,但多数还停留在协议层面,实施难度和效果尚未可知。

  (四)用水总量控制指标偏低,水产业发展面临关键制约

  新安江流域水资源丰沛,黄山市每年向下游稳定输送水量近70亿立方米,淳安县常年库区保持约178亿立方米的水量。根据《新安江流域水量分配方案》,黄山市2021用水指标接近用完,淳安县结余水量也不多,黄山市、淳安县希望拓展思路发展水产业,但受取用水量指标控制、水域开发利用限制等,守着一库清水却难以转化为金山银山,涉水开发依然任重道远。

  (五)分类供水、优水优用制度体系尚未建立,一定程度存在优质水资源浪费现象

  新安江地表水常年保持在II类水质,千岛湖水质更是保持I类水质,由于没有推广分类分质供水,工业、农业、生活服务业,甚至环卫用水,都取用共同的水源,一定程度上造成优质水资源的浪费。在价格税费方面,相关改革滞后,费价水平严重偏离水资源的价值属性,没有反映水资源的保护成本。著名矿泉水品牌农夫山泉直接从千岛湖库区取水,年均取用优质水资源600万立方米,2004年淳安县对于取用地表水用于罐装桶、瓶装水的水资源费标准为5元/立方米,2014年后实行同质同价政策,仅收取0.2元/立方米的水资源费。

  三、建议

  (一)逐步建立水质、水量、水生态服务价值统筹兼顾的生态保护补偿评价体系;

  (二)进一步明确和生态保护事权相匹配的补偿责任,加强中央财政对生态保护补偿的引导支持;

  (三)丰富补偿主体和方式,构建多元化的生态补偿模式;

  (四)研究调整流域区域水量分配方案,推动发展涉水产业;

  (五)以水为纽带,探索流域区域绿水青山向金山银山转化的路径模式。